Kako se desilo da jedna škola dobije skoro sve obuke u okviru državnih prekvalifikacija?

Svi propusti i problemi koji su nastali u okviru javne nabavke za izvođače IT prekvalifikacija.

Sanja Vatić - 20. Novembar, 2018.

Kada smo pre nekoliko dana pisali o prekidu PHP obuka u okviru drugog kruga IT prekvalifikacija koje izvodi škola Code Academy, nagovestili smo da ciklus koji se trenutno odvija nije problematičan samo zbog obustavljanja jednog kursa već i zbog toga što od šest vrsta obuka u Beogradu pet izvodi jedna kompanija.

Pri tome, jednu realizuje Link Group, a ostalih pet grupa izvođača predvođena Code Academy-em, koji je inače pod pokroviteljstvom Comtrade-a. A pored toga što je dobio veliku većinu obuka u glavnom gradu, s Code-om je sklopljen ugovor o još deset obuka u gradovima širom Srbije.

Osim dominacije Code-a, očigledne su manjkavosti u samom procesu potrage za izvođačima obuka. Ukoliko se baci pogled na dokumentaciju javne nabavke vidi se da su uslovi konkursa menjani nekoliko puta, da su ponuđene cene kurseva bile i duplo niže od procenjenih vrednosti, kao i da su kriterijumi poput sadržine programa i broja časova bili skrajnuti.

Međutim, zbog toga što je ovaj krug poveren državnoj instituciji jedini način na koji je moglo da se dođe do izvođača bila je javna nabavka. U isto vreme, to znači i da je cena morala da bude glavni kriterijum za ocenu izvođača.

Odnosno, nametanjem cene kao odlučujućeg faktora doveden je u pitanje kvalitet nastave, a samim tim i ishod obuka za koje su odvojene značajne količine novca poreskih obveznika.

Država u potrazi za izvođačima

U okviru trenutno aktuelne faze IT prekvalifikacija za nezaposlene planirana su mesta za 775 polaznika u Beogradu, Novom Sadu, Nišu, Zrenjaninu, Subotici, Valjevu, Kragujevcu, Čačku, Užicu i Novom Pazaru. Za razliku od prethonih krugova IT obuka koji su bili povereni UNDP-u, Vlada je u ovom slučaju imenovala Nacionalnu službu za zapošljavanje za nosioca projekta.

Pilotiranje novog modela obuka sa sobom nosi visoki rizik, i zato je skoro nemoguće to realizovati preko krutih pravila i procedura kojih se državne institucije moraju pridržavati. Osim toga, sredstva je potrebno obezbediti u budžetu, čime se odlaže početak projekta.

Iz ovih razloga, program je započet preko UNDP-a i nakon stečenog iskustva, metodologija i program realizacije su predati NSZ-u na dalju realizaciju. Podsećamo da osnovni posao NSZ-a jeste podizanje obrazovnih i poslovnih kompetencija nezaposlenih lica prijavljenih na evidenciji NSZ i da su oni prava adresa za realizaciju ovog programa.

Kao državna institucija, Nacionalna služba za zapošljvanje, izvođače obuka tražila je putem javne nabavke (Usluga izvođenja specijalističkih informatičkih obuka nezaposlenih lica za potrebe tržišta rada) koja je bila oblikovana u 19 nedeljivih partija tako da se svaka od njih mogla ugovoriti zasebno.

Svaka partija (vrsta obuke) bila je određena tehnologijom i mestom u kome se održava. Petnaest ponuđača je konkurisalo za 19 vrsta obuka, s tim da je čak 15 njih ugovoreno sa grupom ponuđača u čijem sastavu je bio Code Academy (bilo kao vođa ili član konzorcijuma).

Kao ishod javne nabavke ugovore o izvođenju obuka u Beogradu zaključili su Link Group za Javu, a za sve ostale vrste obuka (veb-aplikacije, front-end, JavaScript, PHP i .NET) grupa ponuđača Code Academy, Informatika AD, Institut za nuklearne nauke Vinča i Seminari SEE. Drugim rečima, od 400 polaznika u Beogradu, 325 je otišlo u ruke jednog konzorcijuma.

Na nivou ostatka Srbije ista grupa ponuđača preuzela je odgovornost za još 300 prekvalifikanata.

Što se kandidata tiče, prijavilo se nekoliko hiljada zainteresovanih, koji su morali da budu upisani u evidenciju Nacionalne službe za zapošljavanje i da imaju završenu srednju školu, uz uslov da nemaju obrazovanje ili iskustvo u oblasti IT-a.

Menjanje uslova konkursa

Prvi problemi sa tenderom putem kog su traženi izvođači IT obuka počinju da se naziru samo pri pogledu na dokumentaciju dostupnu na sajtu NSZ-a.

U okviru nje dva puta je prolongiran datum otvaranja pristiglih ponuda, a inicijalni uslov da ponuđači moraju da imaju iskustvo isključivo u programskom jeziku/tehnologiji za koju konkurišu naknadno je promenjen u postojanje iskustva u bilo kojoj tehnologiji.

Da se radi o osetljivom pitanju potvrđuje i Milana Brisić, generalna menadžerka Beogradskog Instituta za Tehnologiju, koji je u prošlom krugu izvodio obuke, a u ovom njihov konzorcijum (koji su činili još FON, ETF, Breza Software Engineering, Inovacioni centar ETF, Univerzitet Singidunum i Centar za digitalnu transformaciju) nije prošao na tenderu:

Prvo su tražili da moramo da imamo minimalno dvostruki broj studenata u odnosu na ono što tražimo. Ako je planirano 50 polaznika za JavaScript, ti si prethodno morao da odškoluješ 100 njih u toj tehnologiji. Tako mi nismo mogli da apliciramo za .NET jer ga u BIT-u do sada nismo radili.

Ovaj uslov je upućivao na to da samo neko ko je već radio određeni jezik može ponovo da dobije javnu nabavku. Međutim, ponuđači su se žalili jer su hteli da apliciraju za neke tehnologije za koje nisu prethodno vršili obuke. Kada je izbrisan uslov koji se tiče tehnologije, onda si sa istim referencama mogao da apliciraš i za Java-u i za .NET i za sve ostalo.

Upravo ovakva promena omogućila je i samom BIT-u, Comtade-u i svim ostalim ponuđačima da konkurišu za vršenje obuka u svakoj traženoj tehnologiji. A kako se svaka partija posmatrala zasebno, ponuđačima je time bio otvoren prostor da sa istim resursima konkurišu za više obuka.

Pored promene prethodnog iskustva u konkretnim tehnologijama, sličan efekat imalo je i menjanje drugih uslova. Prvobitno sasvim logičan uslov da studenti mogu da idu na praksu samo u firme koje imaju više od 10 zaposlenih — jer je malo verovatno da neko ko ima petoro zaposlenih može da primi još petoro na praksu — na kraju je promenjen u uslov da je dovoljno da kompanije u koje se ide na praksu imaju dva zaposlena.

Takođe, naknadno je dozvoljeno da s predavačima bude sklopljen predugovor umesto ugovora o radu/delu, a omogućeno je da se predavanja organizuju i subotom (u prvobitnoj verziji moglo je samo radnim danima).

Osim toga što su ove izmene omogućile mnogima od onih koji su se već pripremali za tender da sa istim referencama uđu u trku za izvođače nekoliko obuka, produžavanje roka za svega nekoliko dana manje iskusnim organizacijama nije ostavljalo vremena da pripreme potrebnu dokumentaciju, niti je bilo dovoljno da se uključe ponuđači koji su zbog prvobitnih uslova u startu odustali od učešća na konkursu.

Cena kao odlučujući kriterijum

Osim menjanja uslova, naslućuju se problemi i u samom sprovođenju konkursa. Naime, ponude su međusobno bile rangirane po broju bodova koje su ponuđači dobili za sledeće kriterijume:

Uprkos njihovoj brojnosti, kako Zakon o javnim nabavkama i nalaže, kriterijum za dodelu ugovora bila je ekonomski najpovoljnija ponuda. Međutim, u svetlu te činjenice jasno je da svi kriterijumi osim cene gube na važnosti ukoliko se pojavi ponuđač sa značajno nižom cenom od konkurencije. U tom smislu iz BIT-a adresiraju problem s kojim su se suočili kao jedan od ponuđača:

Na primer, po pitanju prostora za vannastavne aktivnosti, sve što je trebalo da kažeš je „Ja posedujem prostor za vannastavne aktivnosti’’. To su svi rekli i svi su dobili maksimalan broj poena. Drugi primer je onlajn platforma za interakciju. I to svako ima jer moraš nekako da komuniciraš sa studentima. I tu je svako imao maksimalan broj poena. Broj praksi je mogao da utiče na krajnji rezultat i broj časova obuke, ali to je toliko minorno u odnosu na cenu da nije moglo da utiče u konačnom skoru.

S ovim informacijama obratili smo se Vladi s molbom da nam daju komentar na situaciju u kojoj ponuđači koji nisu nudili najnižu cenu nisu u ukupnom zbiru poena mogli da konkurišu ostalima. Dobili smo odgovor da je cena bila samo jedan od pet kriterijuma za dodelu ugovora, te da „nije bila od presudnog uticaja na konačno rangiranje’’.

Ponuđač koji nije ponudio najnižu cenu u okviru određene partije mogao je da ostvari veći ukupan broj pondera i bude bolje rangiran od ostalih ponuđača koji su ponudili niže cene od njega, ukoliko je ostvario veći broj pondera po nekom od ostalih elemenata kriterijuma za dodelu ugovora. U konkretnom postupku javne nabavke, i to kod partije 2, 7, 8 i 14, gde su ponuđači koji nisu nudili najniže cene, imali najveći broj pondera u zbiru po svim elementima kriterijuma za dodelu ugovora (za partije 8 i 14 su tim ponuđačima i dodeljeni ugovori, dok su kod partija 2 i 7 ponude ovih ponuđača odbijene kao neprihvatljive zbog administrativnih nedostataka, u skladu sa zakonskim odredbama, u protivnom bi mogle biti bodovane i rangirane ispred ponuda ponuđača koji su nudili niže cene).

Međutim, primer partije 14 (Java obuka u Čačku) koji Vlada pominje kao primer ponude koja je uprkos višoj ceni imala najveći broj bodova, upravo govori u prilog tezi da zadati kriterijumi imaju smisla samo ukoliko ostali ponuđači nude približne cene. U konkretnom slučaju ugovor je dobio ponuđač koji nije imao najnižu cenu (2.317.5000 dinara), ali se radilo o razlici od 267.500 dinara, odnosno o oko 11 odsto razlike.

Za razliku od partije 14, kod partije 4 (JavaScript obuka u Beogradu) razlika u ceni između dve razmatrane ponude bila je gotovo dvostruka — 4.740.000 u odnosu na 7.000.000 dinara.

U partiji 4, u kojoj smo mi učesvovali, naša cena je bila 7.000.000, a cena izvođača koji je dobio obuku bila je duplo niža. Iznosila je 4.740.000 dinara. Za cenu smo dobili 23,70 bodova, a oni svih 35. Za broj od 384 časa smo dobili 19,20 bodova, u odnosu na njihovih 20 za 400 časova. Dakle, nije bilo šanse da budemo konkurentni ni da smo ponudili svih 400 časova. Tolika razlika u ceni ne može da se stigne ni sa čim.

Neobično je i to što je definisana procenjena vrednost JavaScript obuke u Beogradu bila 7.075.000 dinara, čime je očigledno da je i sama država svesna toga koliko jedna takva obuka košta.

Slična situacija desila se i po pitanju partija 6 (.NET, Beograd), 7 (Java, Novi Sad), 10 (Java, Niš) i 11 (.NET, Niš), u kojima su svi ponuđači izašli sa jednim nivoom cena, a jedino je konzorcijum oko Code-a ponudio upola manje.

Pošto se time nametnulo pitanje isplativosti vršenja obuka, Code Academy smo pitali kako su došli do ove cene:

Izašli smo sa ponudom koja je bila najjeftinija u odnosu na ostale ponuđače, za pet od šest lotova u Beogradu, a za nju smo se odlučili shodno raspoloživim kompanijskim resursima i kapacitetima koje imamo (kao što su predavači, učionice, notebook računari, pametni projektori, Tesla.Edu portal za podrsku učenju, angažovanja ostalih resursa u kompaniji i sl.). Svakako su plate predavača najdominantniji trošak obuka ako želite da se držite kvaliteta, a mi kao kompanija imamo vrlo visoke standarde.

Gledajući sada iz ove perspektive, verujem da realna cena obuke treba da bude i veća, npr. neke ponude na tenderu su bile i duplo više nego naša, čak do 1.600 evra po polazniku.

Za ovakve, u najmanju ruku čudne ponude Zakon o javnim nabavkama predviđa tumačenje koje se naziva neuobičajeno niska cena. Odnosno, Zakon kaže da naručilac može da odbije ponudu zbog neuobičajeno niske cene, a da se takvom smatra „cena koja značajno odstupa u odnosu na tržišno uporedivu cenu i izaziva sumnju u mogućnost izvršenja javne nabavke u skladu sa ponuđenim uslovima’’.

Na pitanje zašto u slučaju nabavke usluga izvođenja IT obuka ranije pomenute cene nisu tako tumačene, iz Vlade objašnjavaju da Zakon o javnim nabavkama daje naručiocu samo mogućnost, ali ne i obavezu da odbije ponudu ponuđača. Kako kažu, sam Zakon ne određuje koje konkretne cene treba smatrati neuobičajeno niskim i pod kojim uslovima, zbog čega je ta procena prepuštena oceni naručioca.

Procena neuobičajeno niske cene zavisi od predmeta nabavke, a nju je za usluge mnogo teže utvrditi nego za robu. Cena usluga se formira u odnosu na vlasništvo odnosno zakup nad prostorom, posedovanjem sredstava za rad i njihovom amortizacijom, posedovanjem licenci, kao i ljudskim radom koji značajno zavisi od toga da li je lice koje realizuje uslugu zaposleno kod ponuđača ili radi po nekom drugom osnovu. Naručilac u konkretnom slučaju nije utvrdio da je ponuđena cena neuobičajeno niska, pa ista nije ni ocenjena kao takva.

U tom smislu, merodavna je i praksa Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, koja je s tim u vezi zauzela veoma rigidan stav, budući da je na naručioca prebačen sav teret dokazivanja neuobičajeno niske cene, što je u navećem broju slučajeva nemoguće dokazati, a ponuđačima je ostavljena sloboda da nude i cene koje su znatno ispod tržišnih, čak i u slučaju da posluju sa veoma malom ili nikakvom dobiti, dok se u takvim slučajevima akcenat stavlja na strogo i dosledno praćenje izvršenja ugovora, poštovanja svih ugovorenih obaveza i eventualnu primenu kaznenih odredbi iz ugovora (opomene, penali, aktiviranje sredstava finansijskog obezbeđenja, raskid ugovora, negativne reference, itd.). Sve ovo se jasno može zaključiti iz prakse Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, tj. iz odluka koje javno objavljuju na svom internet sajtu.

Program kao sekundarni kriterijum

Isprepleteno sa cenom kao dominantnim kriterijumom za donošenje odluke o dodeljivanju ugovora javlja se zapostavljanje kvaliteta programa. Iako je on jedan od kriterijuma koji je bodovan, iz prakse je očito da je njegov kvalitet patio zbog cene.

Mi na primer nismo stavili maksimalan broj časova (prim. aut. koji je bio 400) jer smo prema našem programu imali 530. Zbog ovog konkursa smo morali da smanjimo broj časova i nanesemo štetu kvalitetu obuke. Ne može sekirom da se preseče na 400, već moraju da se naprave smislene celine. Zato smo neke stvari morali da izbacimo i došli smo do 384, što je malo manje od maksimuma.

Ovim povodom iz Vlade su naglasili da je plan i program morao da bude usklađen sa Specifikacijom predmeta javne nabavke koju je naručilac propisao u okviru konkursne dokumentacije. Odnosno, za svaku obuku ponuđač je morao da dostavi jedinstveni plan i program. Ipak, i iz same Vlade priznaju da je program teško oceniti:

Ocena kvaliteta, u ovom konkretnom slučaju — kvaliteta programa obuke, jedan je od elemenata kriterijuma koji izazivaju velike probleme u praksi, budući da ga je veoma teško, a često i nemoguće, unapred, u konkursnoj dokumentaciji, jasno opisati objektivno proverljivim načinom, odnosno metodologijom primene. U tom smislu bi se mogli koristiti parametri koji su krajnje subjektivni po svojoj sadržini ili koji ostavljaju mogućnost subjektivnosti prilikom stručne ocene ponuda, a što Zakon o javnim nabavkama ne dozvoljava.

Sa druge strane, ako bismo se opredelili za objektivni standard to bi značilo raspisivanje nabavke za unapred propisan program obuke. Na ovaj način, svaki ponuđač bi bio u obavezi da obuke realizuje po zadatom programu, čime bismo ograničili inovacije u nastavi i načinu realizacije programa, kao i sadražaju i metodama kojima će se organizovati učenje i onemogućili izvođače obuka da se prilagode potrebama kompanija.

Iako najpovoljnije ponude jesu suština Zakona o javnim nabavkama, očigledno je da i država vidi probleme koje proces nosi sa sobom kada kaže da je kvalitet teško objektivno oceniti. Objektivna ocena bi podrazumevala da se zada striktan plan i program, pa da onda izvođači apliciraju. Pošto ovako nešto nije izvodljivo, proces postaje pogodan za malverzacije, ispunjava se forma, a suština se ne gleda.  

Potrebne su bolje javne nabavke

Potpuno je razumljivo da kada se radi o dodeli državnog novca država treba da zada kriterijume, pregleda ponude i izabere najjeftiniju. Međutim, trenutni proces javnih nabavki čini se neprimenjiv na pribavljanje usluga kao što su IT obuke pre svega jer je previše krut, a opet nedovoljno konkretan.

Sama procedura podrazumeva da naručilac mora vrlo konkretno da kaže šta nabavlja da bi ponuđači za to mogli da ponude svoje uslove, cene i dr, dok ocenjivanje ponuda zavisi od subjektivno određenih kriterijuma. Ili kako to Milana slikovito objašnjava:

Ne može alat da bude javna nabavka jer na taj način ne može da se precizira predmet nabavke. Ti moraš da kažeš npr. hoću da kupim telefon, crne boje, tih i tih dimenzija i karakterisitka, treba mi 100 komada u roku od šest meseci — moraš striktno da ga opišeš. Ovo kako je urađeno izgleda kao da su rekli „nabavljamo 100 telefona, dajte nam ponude’’. I onda ja ponudim Samsung koji je rashodovan i košta 20 dinara, a neko ponudi iPhoneX. I sad je to isto?

Zbog toga je jedno od trenutno primenjivanih rešenja da država kontroliše kako se odvijaju obuke, kao i njihove ishode. Da li se obuke realizuju u skladu sa ugovorom propisanim kriterijumima utvrđuje se tako što službenici NSZ-a odlaze u najavljene i nenajavljene posete školama (usled čega je ranije ovog meseca prekinuta obuka za PHP u Beogradu), a kontrola ishoda je zamišljena da funkcioniše na sledeći način:

Stav naručioca je da je potrebno omogućiti više modela programa i realizacije nastave, a potvrda kvaliteta programa indirektno dolazi od privrede odnosno kompanija koje su sa izvođačem potpisale sporazume o realizaciji prakse, i koje su time potvrdile da plan i program nastave odgovara njihovoj potrebi.

Obilasci škola i definisanje obavezne prakse svakako jesu neki od načina, ali ostaje sumnja u to da li su i dovoljni. Zbog toga je trenutno moguće položiti nade u novi Zakon o javnim nabavkama koji bi trebalo da da više slobode organizatorima i da im omogući da osim cene na neki način vrednuju i kvalitet.

Što se Code-a tiče, pošto posluje u sklopu Comtrade-a lako je pretpostaviti da im je nesumnjivo više iskustva u procesima javnih nabavki omogućilo da iz ovog tendera isplivaju kao nosioci 15 vrsta obuka. S tim u vezi, poseban izazov je što manje organizacije još uvek nemaju kapacitete da se uključe u kompleksnu stvar kao što je javna nabavka, pa iz tih razloga dosta njih u startu biva isključeno iz „trke”.

Na kraju krajeva, pozitivno je što je inicijativa o IT prekvalifikacijama dobro prihvaćena u Kabinetu premijerke. Kada su obuke inicirane delovalo je da se realizuje nešto dobro i da država radi nešto kako bi uskladila obrazovni sistem i tržiste rada.

Na istom tragu trebalo bi da bude i sada. Obuka sama po sebi ne znači ništa ako nije kvalitetna, te je za dobrobit i privrede i države i polaznika potrebno da potraga za onima koji će da ih izvode bude ispravno usmerena i da daje rezultate.

Srbiji i dalje treba nekoliko hiljada kvalitetnih IT stručnjaka, pa je ovaj dug i kompleksan proces potrebno i dalje usavršavati.